美方启动第三轮对华科技投资限制，如何应对？
图/视觉中国
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文 | 徐奇渊 赵海 侯蕾
8月9日，美国总统拜登签署了限制对华投资的行政令，限制企业和个人对中国的新增投资，特别是针对半导体和微电子、量子技术、人工智能领域的投资，相关投资必须向美国政府申报。之后美国财政部也宣布，就即将制定的实施细则公开征求意见，因此可能还存在一定调整空间。
在拜登政府的对华竞争战略当中，这项措施是在科技领域实施“保护议程”的重要组成部分，是继限制中国对美投资、管制美国对华技术出口、制裁中国涉军公司、争夺中国科技人才等一系列政策之后的进一步升级措施。
日本媒体分析认为，这表明美国对华限制已经从商品领域拓展到了资金流动。但是这种观点容易误导，存在两方面问题：其一，之前美国已经对中国实施过资金流动的限制措施，比如限制养老金、退休金投资中国资产，也曾加码限制中国赴美投资，所以该政策并非首次涉及资金流动；其二，虽然这次措施看起来是限制资金流动，但实际上仍然聚焦于中美在高技术领域的博弈，和之前的出口管制措施形成呼应、互相强化。
从这些视角来看，新的措施并没有走出原来对华战略竞争的框架，其出发点和落脚点仍在商品、技术领域，所以对中国金融市场本身的影响较为有限。但是这次新的限制措施也并不是说没有新意，而且还会产生一些新的影响。
限制对华科技投资的第三轮尝试
本轮限制政策是美国限制对华科技投资的第三轮尝试。这是由于此前两轮的尝试效果不佳，事实上本轮限制措施也是前两轮做法的一种折中方案。
第一轮尝试，建立对华投资的全面审查，该做法暂时失败。2018年，在美国国会讨论《出口管制改革法案》和《外国投资风险审查现代化法案》期间，关于建立美国对外投资审查机制的呼声就已经出现。2021年在参议院提案的《国家关键能力防御法案》（NCCDA）提出，设置“国家关键能力委员会”审查美国对包括中国在内的“受关注国家”的投资。
该提案几经周折，既未被纳入2022年的《美国创新与竞争法案》，也未能加入《芯片与科学法》。其主要原因在于，该提案中的“国家关键能力”定义过于宽泛，涉及大量科技产品的供应链，对于监管机构执行和投资者合规来说难度太大，遭到包括美中贸易全国委员会与美国商会在内的行业团体普遍反对。
第二轮尝试，设置企业层面的投资黑名单，但效力不明显。针对中国“涉军”企业，美国财政部公布中国军工复合体名单（NS-CMIC），即所谓的投资黑名单，至今为止分三批列入了68家中国企业。制裁主要针对中国的大国重器、高科技行业，尤其是监控识别行业。中国企业被列入该名单后，美国主体将不得投资这些企业的公开交易证券和衍生证券等。考虑到清单中多为大型国有企业或高科技领军企业，其在美融资比例并不大，虽然商汤科技因被列入清单而延迟了全球发售及上市，但总体而言该投资黑名单对中国清单企业的影响有限。
第三轮尝试，当前对细分领域的限制，对其而言可行性提升。本次拜登政府签署的行政令避免了前两种做法的弊端，对其来说更具有可行性。拜登政府意识到了建立全面投资审查机制的困难，转而优先用行政令建立“分层监管机制”，以避开国会争论、减少商界阻力。此次行政令明确针对半导体和微电子、量子技术、人工智能领域的投资，精准限制并按需调整对华科技投资政策。美国财政部已拟定部分实施细则并公开征求意见，其中包括针对上述领域的技术和产品设立申报要求，或明确禁止某些交易。行政令中也指明，本项投资禁令涉及领域还可能作出调整，或者配合其他行动以提高该禁令的有效性。
投资限制措施的负面影响
投资限制措施涉及半导体、量子技术、人工智能等领域，这些领域是中美科技竞争的关键领域。此前美国的小院高墙措施也一直以技术限制为主。在中国受到美清单制裁的1000余家实体中，有60%左右被列入出口管制实体清单，对这些企业的制裁均是为了限制中国获取相关技术。本次投资限制措施虽然限制对象是投融资，但其出发点仍然是技术领域的小院高墙措施。
投资限制措施再次警示金融脱钩风险。特朗普执政末期，美国曾针对中国设立金融制裁清单，禁止美国投资者交易清单企业证券，部分中国企业被移除出纳斯达克、标普、道琼斯、明晟指数，中国在美国上市的三大电信运营商被纽交所摘牌。2022年3月，美国证券交易委员会依据美国《外国公司问责法案》将百胜、百度等11家企业分两批列入“摘牌暂定清单”。如前文所述，虽然这次对投资的限制仍然是着眼于技术限制，但这也表明，中美科技领域的脱钩已经进一步延伸到了金融投资领域，并再次警示金融脱钩风险。
投资限制措施本身影响有限，但其影响可能被市场高估甚至冲击市场信心。近年来国际地缘政治风险上升，尤其是乌克兰危机爆发后在华外资企业对于中美经贸脱钩的担忧日益增加。虽然对华投资总体平稳，但在跨国企业“内部脱钩”已经出现，企业采取股权分拆将中国业务与总公司剥离，或针对中国与非中国业务开发不同的供应链系统、数据存储系统等，显示企业对脱钩前景并不乐观。此时美宣布限制对华科技投资直接将脱钩隐忧转为现实，将对其他领域对华投资信心产生直接冲击。
美国单边政策思路将变得更加清晰。其一，是先限制流入后限制流出。早在2018年，美国的外资投资委员会（CFIUS）就进行了重大改革扩权，此后CFIUS否决了一系列中国企业对美国投资交易，导致中企对美科技并购近乎断绝。在此基础上，美国甚至开始对存量中资企业采取限制措施。在限制技术导向的中资流入基础上，拜登政府将把政策扩展到限制美资流向中国方向上来，所以本轮限制措施也有人称之为反向CFIUS。
其二，在投资领域方面本轮行政措施仅关注最敏感的细分领域。比如禁止美资对量子计算、先进半导体和人工智能这些领域进行直接投资，在极端情况下不排除进一步扩大化。
其三，本轮行政措施还是会慎重处理流量与存量关系。存量来看，2020年美国对外总资产中的近6900亿美元投资在中国，这一规模的存量资产事关美国重大经济利益，因此美国在处理增量与存量的关系方面会比较慎重，防止政策外溢引发其自身的重大经济波动。
其四，美国还可能强拉其他国家加入联合限制措施。此前美国国会未能通过《国家关键能力防御法案》（NCCDA），就是遭到了美国商会和美中贸易全国委员会等团体的强烈反对。商界反对的理由是美国企业可能相对于其他国家处于竞争劣势。在此轮行政令制定的过程中，美国财政部一直在与包括欧盟在内的其他国家政府接触，以确保它们的配合，使其不会在美国颁布限制措施后向中国提供相关投资替代美国。除欧盟，美国还可能通过“芯片四方联盟”、七国集团、美欧贸易技术委员会、印太经济框架这些平台来鼓动盟国联合对华限制敏感领域的投资。
做好自己的事，改善对外关系
事实上本轮投资限制措施的影响较为有限，同时还取决于其他国家的配合协调程度，但是也容易被市场误解、高估其影响。在今年初该政策处于酝酿阶段，就有自媒体把这项政策夸大为“超级大新闻”、对中国科技产业发展“杀伤力巨大”。就事实而言，该政策对中国特定行业、企业确实会有雪上加霜的影响，但从宏观视角来看，2022年美国公司在华直接投资金额约为110亿美元，即使禁止其中部分投资，在2022年中国吸引的外商直接投资1891亿美元中占比也较低，其对中国宏观经济的直接影响相当有限。因此我们要避免干扰，做好自己的事情。此外还要注意以下三个方面：
扭抱融合，继续深化改革开放发挥规模优势。中国的市场规模大、吸引力强，对外资企业来说仍是重要的投资目的地。我们近期对欧美日三大商会的调研显示，在地缘政治等因素冲击下，外资企业普遍采取了加强本土化的方式来确保其中国业务、母公司业务能够在复杂环境下尽可能稳定运转。这一方面说明外资企业对潜在极端风险的担忧，另一方面也说明中国市场仍具有很强吸引力。我们应当坚持二十大指出的方向，坚定不移推进高水平对外开放，以超大国内市场规模作为最重要的营商环境来吸引外资持续流入。
具体来说，金融市场的对外开放要进一步加快，国内的金融基础设施、投融资监管更要及时跟进，力求形成高效引导资本投资关键科技产业的新体制，同时统筹好金融发展与风险防范。在民用高科技领域扩大开放合作步子可以迈得更大些，缩小准入限制、强化依法行政、稳定开放预期、增强市场信心，使中国经济与外资和国际产业链更深度扭抱融合。
加强对话，稳妥处理中美关系中的敏感问题。自2018年中美经贸冲突以来，中美关系持续紧张。2023年初以来的气球事件被美国国内反华舆论裹挟，成为其进一步升级、扩大对华科技投资限制的借口。但与此同时中美又在经济、金融、气候变化等多个领域具有合作的诉求。2023年4月美国财长耶伦的讲话也提到，中美经济脱钩将是“灾难性的”，美对华“国家安全措施”并非企图阻止中国经济和科技发展、获取竞争优势。
面对中美关系的复杂多变，中美双方应加强沟通对话和政策协调，在宏观经济调整、债务减免、气候变化等全球性问题上开展务实合作，双方要对可能升级紧张关系的敏感问题做好预案，通过相向而行、力争为双边经贸关系的深化发展创造有利的外部环境。
求同存异，积极改善与其他西方国家的关系。美国单边保护主义政策的效果，在很大程度上取决于有多少国家愿意跟随、配合。但是保护主义的做法并不符合全球化的趋势，就经济动机而言，其他国家也缺乏动力来执行美国的限制措施。但是价值观贸易、地缘政治冲突使得中国外部发展环境更为复杂。我们要看到，美国并不等同于整个西方世界，中国仍有可能、而且很有必要积极推动外部环境的改善，通过求同存异，从而削弱和化解美国单边保护主义政策的影响。
只要我们坚定不移深化改革扩大开放，在国内不断增强经济社会发展的动力和活力，在国际上积极扩大统一战线，中国经济就仍有巨大的发展空间。
（作者徐奇渊为中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员、赵海为助理研究员、侯蕾为副研究员 ）
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